عقیده بر این است که مدیریت مالی مهمترین بخش مدیریت داخلی دولت است. برای انجام هر فعالیت دولتی به پول نیاز داریم. در حقیقت توانایی جمع آوری و هزینه کردن آن، وجه تمایز نهاد دولت ازسایر بخشهای جامعه است. می توان استدلال کرد که در حال حاضر، مدیریت مالی، مدیریت امور کارکنان یا مدیریت عملکرد را نیز شامل می شود و یا از تجمع این دو مدیریت، استراتژی جامعتری مانند «مدیریت مالی پیشرو» در انگلستان یا «برنامۀ بهبود مدیریت» مالی در استرالیا بوجود آمده است. لازم به ذکر است که بودجۀ دولت، مهمترین بخش مدیریت مالی، یا مرکز فعالیت بوروکراسی است.
جمع آوری و خرج کردن پول توسط دولتها صرفا“ یک اقدام فنی نیست. تنظیم و اجرای بودجه معرف ماهیت و دامنه فعالیت دولت و همچنین برندگان و بازندگان رقابتهای سیاسی، در رابطه با مسائل مالی است. با افزایش فشار به دولتها برای ارائه خدمات و هم زمان با آن، ثابت نگهداشتن و یا کاهش هزینه ها، فرآیند بوروکراسی مبدل به یک میدان رزم شده استکه به هیچ وجه از آنچه در جامعه به صورت کلان وجود دارد، کمتر نیست. یکی از واقعیتهای درست بازی سیاسی داخلی آن است که توسط ادارات دولتی به عنوان حامیان و تعدیل کنندگان تقاضاهای سیاسی انجام می شود.
بودجه وظایف متعددی را بر عهده دارد که از نقش سادۀ ثبت عملیات مالی دولت آغاز و به نقش مهم تشخیص سلامت اقتصاد کل جامعه ختم می شود. بودجه به ساده ترین زبان و در مفهوم تحت اللفظی آن، سندی است حاوی عبارات و ارقام که مخارجی را برای اقلام و منظورهای خاص پیشنهاد می کند. به هرحال، بودجه چیزی فراتر از این است، به قول ویلداوسکی:
بودجه بندی در کلی ترین تعریف عبارت است از تبدیل منابع مالی به مقاصد انسانی. بنابراین، یک بودجه را می توان مجموعه ای از اهداف که دارای برچسب قیمت هستند، دانست. به علت محدود بودن داراییها و ضرورت تقسیم آنها به یکی از طرق ممکن، بودجه بندی به عنوان مکانیسمی برای تفکیک مخارج ضروری تر از سایر مخارج، مورد استفاده قرار می گیرد.
دولت می تواند با تخصیص منابع به بعضی مقاصد، و عدم توجه کافی به بعضی امور، شکل جامعه را تغییر دهد. از آنجایی که تقاضا برای هزینه های دولت همواره به مراتب بیشتر از ظرفیت پرداخت دولت است. لازم است به طریقی این تقاضا ها اولویت بندی شوند و تقاضاهای ضروری تر از سایر تقاضاها، تفکیک شوند. شاید بتوان با استفاده ار بعضی فنون در مورد انجام هزینه برای مثال تعیین مکان ساخت بیمارستان یا احداث این مدرسه یا آن مدرسه، تصمیم گیری کرد، ولی چنین روشی برای تصمیم گیری در مورد انتخاب بیمارستان یا مدرسه، یا انتخاب مدرسه یا جاده وجود ندارد. دولتها به نوعی سرمایه گذاری بین درخواستهای سیاسی نسبتا” متعارض و رقابتی را سازگار می کنند. در بالاترین سطح دولت، تنها راه تصمیم گیری در مورد اینکه چه کسی باید از هزینه های دولت بهره مند شود و چه کسی باید با بکارگیری شکلهای خاصی از جمع آوری مالیات جریمه شود، استفاده از نتایج ناقص و گاهی غیر منطقی مذاکرات سیاسی است. بنابراین، در نهایت بودجه یک سند سیاسی است و این حقیقت که ممکن است تعقل گرایی سیستم های مدیریت مالی با محدودیت هایی نیز مواجه باشند، باید در مورد روش های مورد عمل، ملحوظ شود.
بودجۀ دولت در مجموع، دارای دو دسته وظایف اقتصادی و مالی است. وظایف اقتصادی مربوط به چگونگی نفوذ گذاری دولت بر کل اقتصاد از طریق بودجه است. این دسته از وظایف دولت دارای سه جنبۀ اصلی است: تخصیص، یعنی اندازۀ نسبی بخشهای دولتی و خصوصی؛ توزیع، یعنی تلاش دولت برای از بین بردن نابرابریها در داراییها و درآمدها تا حد امکان؛ و تثبیت، یعنی دولت در نظر دارد از طریق خط مشی بودجه ای کل اقتصاد را رشد دهد. هر دولتی سعی می کند با بهره گرفتن از مدیریت مالی جامع خود، بخش بزرگی از اهداف خود را تحقق بخشد. ولی آنچه که به دست می آید حاصل مصالحه غیررضایت بخش بین اهداف متعارض است. این موضوع نیز بوروکراسی را تا حد زیادی تحت فشار قرار می دهد تا سیستم اطلاعات مالی را طوری طراحی کند که بتواند اطلاعات را به شکلی که برای منظورهای سه گانه فوق مفید باشد، تهیه کند.
وظایف مالی بودجه، شبیه حسابداری است. لازم است برای فعالیتهای دولت نیز تقریبا“ همانند بخش خصوصی ترازنامه تهیه شود. وظایف مالی بودجه عبارتند از: اول ارزیابی مخارج دولت و مقامات امور دولتی در بخش بودجه؛ و دوم، اقدام به عنوان ابزار مسئولیت محاسباتی و کنترل قوه مقننه بر دولت در رابطه با موضوعات مالی. اولین دسته از وظایف، صرفا“ یک اقدام حسابداری برای برآورد درآمدها و مخارج است. دومین دسته از وظایف بخش مهمی از سیستم مسئولیت محاسباتی است.(هیوز؛ ۱۳۸۷: ۲۲۵)
۲-۲ واژه بودجه
واژه بودجه در فارسی از زبان فرانسه اقتباس شده و در فرانسه نیز از انگلیسی اقتباس شده است. علت این امر آن است که رویه تنظیم بودجه و به تصویب رساندن آن در پارلمان ابتدا از کشور انگلستان شروع شده است.
واژه بوژت (Bouget) یک واژه فرانسه قدیم است و به کیف چرمی اطلاق می شده است که وجوه نقد را در آن نگهداری می کردند. بدین جهت ابتدا کیف چرمی که محتوی صورت مخارج و درآمدهای دولت انگلیس بوده و وزیر دارائی انگلیس آن را با خود به پارلمان می آورده و صورتهای مخارج و درآمدهای مملکتی را ازآن کیف خارج کرده و برای تصویب به پارلمان عرضه می داشته است در انگلیس Budjet نامیده می شد. بتدریج معنی اصطلاح بودجه از خود کیف تبدیل به محتویات آن شد.
بعدا“ که به تدریج صورتهای مزبور در یک صورت واحد گنجانده شده است، این صورت بنام «باجت» در انگلیس و بودجه در فرانسه نامیده شده و در سایر زبانها نیز همین کلمه بکار برده شد.
قبل از انقلاب مشروطه چنین واژه ای در زبان فارسی به کار نمی رفته است و پس از آن چون قانون اساسی ایران بیشتر از قوانین اساسی بلژیک و فرانسه ترجمه و اقتباس شده این واژه نیز همراه قوانین مالی فرانسه ترجمه و وارد قانون محاسبات عمومی ایران و زبان فارسی گشته است. (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۲۹)
۲-۳- تعاریف بودجه در قانون محاسبات عمومی
اولین قانون محاسبات عمومی که در تاریخ ۲۱ صفر سال ۱۳۲۹ هجری قمری(مصادف با ۱۲۹۰ هجری شمسی ) به تصویب رسید در ماده اول مقرر می دارد:
«بودجه دولت سندی است که معاملات دخل و خرج مملکت برای مدت معینی در آن پیش بینی و تصویب شده باشد. مدت مزبور را سنه مالیه می گویند و عبارت است از یکسال شمسی»
در تاریخ ۱۰ اسفند ماه ۱۳۱۲ هجری شمسی قانون محاسبات عمومی جدیدتری را که نسبت به قانون سابق تا اندازه ای کاملتر بود به تصویب مجلس شورای ملی رسید که این قانون در ماده اول با تغییرات جزئی بودجه را به بیان زیر تعریف کرد:
«بودجه لایحه پیش بینی کلیه عواید و مخارج مملکتی است برای مدت یکسال شمسی که به تصویب مجلس شورای ملی رسیده باشد.» (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۴۲)
در ماده ۱ قانون محاسبات عمومی مصوب سال ۱۳۶۶در تعریف بودجه کل کشور آمده است که :
بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل به سیاست ها و به هدف های قانونی می شود، بوده و از سه قسمت به شرح ذیل تشکیل می شود:
- بودجه عمومی دولت که شامل اجزاء زیر است:
الف- پیش بینی دریافتها و منابع تامین اعتبار که به طور مستقیم و یا غیر مستقیم در سال مالی قانون بودجه به وسیلۀ دستگاه ها از طریق حساب های خزانه داری کل اخذ می گردد.
ب-پیش بینی پرداخت هایی که از محل درآمد عمومی و یا اختصاصی برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه های اجرایی می تواند در سال مالی مربوط انجام دهد.
- بودجۀ شرکت های دولتی و بانک ها شامل پیش بینی درآمدها و سایر منابع تاُمین اعتبار
- بودجۀ مؤسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجۀ کل کشور منظور می شود.
۲-۴- سایر تعاریف بودجه
در متون تخصصی بودجه به عنوان سندی تعریف می شود که شامل واژه ها و ارقامی است که هزینه ها را به اهداف معین ارتباط می دهد. این واژه ها و ارقام هزینه ها(مانند حقوق، تجهیزات، مسافرتها) با اهداف(جلوگیری از جنگ، بهبود بهداشت روانی، فراهم کردن خانه برای افراد کم درآمد) پیوند دارند. اگر درخواستهای بودجه، جمع آوری شده و طبق دستورالعملها به مصرف برسند و اگر فعالیتها به نتایج مطلوب بیانجامد، هدف بیان شده در سند بودجه، تحقق یافته است. بنابراین بودجه یک پیوستگی بین منابع مالی و رفتار انسانی برای تحقق اهداف و خط مشی ها ایجاد می کند. بدین ترتیب بودجه بندی عبارتست از تبدیل منابع مالی به اهداف انسانی، به عبارتی دیگر بودجه به مجموعه ای از اهداف و برنامه ها به همراه قیمتهای مربوط به آنها اطلاق می گردد. (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۴۷).
بودجه یک نقشه است. نقشه ای از آینده. اگر به نحو مطلوب از آن استفاده شود، می توان آن را نقشه ی گنج آینده دانست.(تمپلار؛ ۱۳۸۴: ۱۳)
۲-۵- تاریخچه بودجه در ایران
قبل از مشروطیت نظارت مردم در حداقل بوده است و شاه در رأس حکومت قرار داشت؛ به طوری که در دوران سلطنت پادشاهان صفوی تمام درآمدها و عواید کشور در اختیار شاه بود و تمام مخارج نیز به فرمان و تصویب شخص او صورت می گرفت. خزانه دولت و آنچه از مالیاتهای گوناگون و عواید مستقیم و غیر مستقیم و درآمدهای رسمی یا اتفاقی به خزانه وارد می شد، به شخص شاه تعلق داشت و میان عواید دولت و سلطنت امتیاز و تفاوتی نبود. مردم صاحب مجلس و پارلمان نبودند. شاه شخصی به نام وزیر دفتر(وزیر مالیه) را مأمور می ساخت تا بودجه کشور را تنظیم کند. در هر استان و شهری مسئول دولت به نام مستوفی بود که دفتری به نام کتابچه داشت. بودجه مرکز و شهرستانها به وسیله مستوفیان تهیه می گردید. بودجه هر شهرستان عنوان کتابچه آن شهرستان را داشت. مسئول هر کتابچه در مرکز یک نفر مستوفی بود و ممکن بود یک مستوفی کتابچه چند شهرستان را تهیه کند. این مستوفیان عده ای کارمند داشتند که به «میرزا قلم دان» مصطلح بودند و کارشان ثبت و نگهداری دفاتر بود. رئیس مستوفی ها، مستوفی الممالک بود که وزیر مالیه بود.
با انقلاب مشروطه، در زمینه بودجه قوانینی رواج یافت که عمدتا“ از قوانین بودجه فرانسه نشأت می گرفت. بر طبق قانون اساسی و متمم آن ظاهراً مجلس محور قدرت قرار گرفت و تصویب بودجه به مجلس واگذار شد.
در ایران اولین بودجه کشور را به روش جدید، پس از مشروطیت، مرحوم صنیع الدوله هدایت وزیر مالیه در سال ۱۲۸۹ هجری شمسی تهیه نمود و چون نامبرده قبل از پیشنهاد بودجه به مجلس شورای ملی در دوره دوم مورد سوء قصد قرار گرفت، وزیر بعد از او بودجه تهیه شده بنام او را به مجلس دور دوم پیشنهاد کرد. این بودجه علاوه بر اینکه با دقت و صداقت خاصی تهیه شده بود، دارای مقدمه مفصلی است که اصول مربوط به تهیه بودجه را در کشورهای دارای حکومت دموکراسی توصیف کرده و همچنین فواید چنین ترتیبی را برای نمایندگان و عموم مردم تشریح کرده است.
در این بودجه، مخارج بین وزارتخانه های مختلف به شرح جدول زیر تقسیم می شد. خصوصیات بودجه سال ۱۲۸۹ غیر عمرانی بودن هزینه ها و کسری فوق العاده زیاد(۶/۷۸ درصد کل درآمد) آن بود. تا سال ۱۳۳۶ در بودجه کل کشور، تنها بودجه وزارتخانه ها و ادارات دولتی منعکس می شد. اما پس از این سال، بودجه بنگاهها و شرکت های دولتی، سازمان برنامه، شرکت های تابع وزارت صنایع و معادن(سابق) و شرکت ملی نفت نیز به بودجه کل کشور اضافه شد.
جدول ۲-۱- خلاصه صورت دخل و خرج تضمینی دولت در سال ۱۲۸۹ هجری شمسی
| مخارج | مبلغ به قران | عایدات | مبلغ به قران |
| ۱-مخارج دربار و غیره | ۶٫۰۰۰٫۰۰۰ | بند اول – مالیات استمراری | |
| ۲-مخارج مجلس شورای ملی | ۱٫۸۰۰٫۰۰۰ | قسمت اول: مالیات مستقیم، خالصجات، طوایف | ۶۱٫۷۵۰٫۰۰۰ |
| ۳- وزارت مالیه | ۵۶٫۷۰۰٫۰۰۰ | قسمت دوم: مالیات غیر مستقیم(عمدتا“ گمرک) | ۳۰٫۸۵۴٫۰۰۰ |
| ۴- وزارت داخله | ۳۱٫۰۲۰٫۰۰۰ | قسمت سوم: حقوق تمبر- ثبت اسناد | ۱٫۸۰۰٫۰۰۰ |
| ۵-وزارت جنگ | ۳۸٫۸۶۰٫۰۰۰ | قسمت چهارم: انحصارات-امتیازات | ۱۱٫۰۰۵٫۰۰۰ |
| ۶-وزارت خارجه | ۷٫۸۳۰٫۰۰۰ | قسمت پنج: عایدات مختلفه | ۸۰٫۰۰۰ |
| ۷-وزارت عدلیه | ۱۲٫۰۰۰٫۰۰۰ | جمع بند اول | ۱۰۵٫۴۸۹٫۰۰۰ |
| ۸- وزارت معارف و اوقاف و فواید عامه | ۸۵۵٫۰۰۰ | بند دوم: عایدات فوق العاده | ۱٫۰۶۲٫۸۰۰ |
| ۹- وزارت تجارت | ۲۴۰٫۰۰۰ | جمع کل عایدات | ۱۰۶٫۵۵۱٫۸۰۰ |
| ۱۰- از بابت کسر وصول مالیات و مخارج فوق العاده | ۳۵٫۰۰۰٫۰۰۰ | ||
| جمع | ۱۹۰٫۳۰۵٫۰۰۰ | کسر بودجه | ۸۳٫۷۵۳٫۲۰۰ |
یک قران برابر ۲۰ شاهی، هر شاهی برابر ۵ دینار و ۱۰ قران برابر یک تومان بوده و در سال ۱۲۸۵ هر لیره انگلیسی برابر ۵۵ قران(۵/۵ تومان)ارزش داشته است.
ماُخذ: ابراهیم رزاقی، اقتصاد ایران، ص ۱۳۵
تا سال ۱۳۴۳ بودجه ایران توسط وزارت دارایی(وزارت مالیه وقت و وزارت امور اقتصادی و دارایی کنونی) بر اساس پیشنهاد وزارتخانه ها و سازمانهای دولتی و بررسی هزینه سنوات گذشته و نیاز به آینده آنها تهیه می شد. در همین سال انتقال دفتر مرکزی بودجه از وزارت دارایی وقت به سازمان برنامه و بودجه تصویب شد و وظیفه تهیه بودجه به عهده دفتر مرکزی بودجه(وابسته به سازمان برنامه و بودجه) محول گشت و بودجه به صورت برنامه ای تهیه شد.
بدین ترتیب لایحه بودجه سال ۱۳۴۴ کل کشور، از طرف سازمان برنامه، به صورت برنامه ای تنظیم و برای اولین بار بودجه برنامه ای به تصویب قوه مقننه رسید و از آن پس شیوه بودجه نویسی به تدریج روند تکاملی خود را پیمود و برنامه های جاری با برنامه های عمرانی که شالوده آن از سال ۱۳۲۷ ریخته شده بود، تلفیق گردید.
در اسفند ماه ۱۳۵۱ قانون برنامه و بودجه کشور به تصویب قوه مقننه رسید و به موجب آن دفتر مرکزی بودجه به شکل سابق منحل گردید و به «سازمان برنامه و بودجه» تغییر نام داد.
بعد از انقلاب، از سال ۱۳۶۵ بودجه ارزی نیز پیوست لایحه بودجه تقدیم مجلس شد. در سال ۱۳۶۶ قانون محاسبات عمومی جدید با توجه به شرایط بعد از انقلاب به تصویب رسید. (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۳۳)
۲-۶- اهمیت بودجه
بودجه دولت از لحاظ حجم و عظمت بزرگترین سند مالی و از لحاظ اهمیت مهمترین عامل مستقل و پویا در سطح کلان اقتصادیست که جهت اداره و پیشرفت اجتماعی و اقتصادی کشور به کار گرفته می شود. این سند، از لحاظ مقدار نسبی و حجم و ترکیب اقلام درآمدهاو هزینه ها حائز اهمیت بالایی است. از لحاظ فراگیری نیز گسترده ترین سطح را تا دورافتاده ترین نقاط کشور و پائین ترین افراد را در طبقات درآمدی جامعه پوشش می دهد. از لحاظ چگونگی تامین منابع درآمدی و مقدار و محل مصارف و مخارج و فاصله بین آنها نیز، بودجه دولت همه ساله، تاثیری عظیم و سرنوشت ساز بر عملکرد واقعی اقتصاد کشور دارد. ارزش پول رایج کشور در اثر وجود کسری های بودجه ای سالانه و روش های تورمی که معمولا“ در جهت تامین آن اعمال می گردد، کاهش می یابد.
از طریق بودجه کل کشور است که دولت می تواند بر سطح متغیرهای کلان اقتصادی، از قبیل سطح پس انداز ملی، سرمایه گذاری ملی، تولیدات واقعی، مصرف کالا و خدمات، اشتغال، تورم، قدرت خرید ریال و ارزش خارجی آن و غیره تاثیر بگذارد.
ولی هم زمان بودجه دولت ابزاریست که اگر درست از آن استفاده نشود و یا این که با دقت تهیه و تنظیم نشود، و یا این که دائما” کسری داشته باشد و این کسری ها از محل استقراض دولت از بانک مرکزی و یا اخذ تسهیلات از سیستم بانکی و یا به جریان انداختن پول بیشتر از نیازهای واقعی کشور تاُمین شود، خود به بزرگترین عامل تورمی و منفی و مخرب به حال مردم و اقتصاد کشور و قدرت خرید پول ملی تبدیل خواهد شد. (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۳۸)
۲-۷- اصول بودجه
- اصل سالیانه بودن بودجه
هر برنامه ای دارای بعد زمان است، بر همین اساس بودجه که نوعی برنامۀ کوتاه مدت دولت بحساب می آید نیز بایستی دارای بعد زمان باشد؛ یعنی ابتدا و انتهای آن معین باشد. از لحاظ بعد زمان، هرچه بودجه برای مدت کوتاهتری پیش بینی شود، به واقعیت نزدیکتر است. سه دلیل برای سالیانه بودن بودجه ذکر شده است:
- در گذشته ، دولتها بدلیل اینکه درآمدشان عمدتا“ از ناحیه مالیات بر محصولات کشاورزی تاُمین می شد و محصولات کشاورزی نیز به صورت سالیانه برداشت می گردید، بودجه خود را به صورت سالیانه تنظیم می نمودند ونهایتا“ امروزه به صورت عرف بودجه ریزی درآمده است.
- چون تهیه و تنظیم بودجه چند ماه به طول می انجامد و دارای مخارج زیادی نیز می باشد لذا کمتر از یک سال دارای توجیه فنی و اقتصادی نبوده و بیش از یک سال نیز فاقد دقت کافی است، لذا یک سال زمان مطلوبی بنظر می رسد.
- چون قوۀ مقننه تهیه و تنظیم بودجه کشور سالیانه به تصویب رسانده، بر همین اساس لایحۀ بودجه برای مدت یک سال تهیه می گردد.
اصل ۵۲ قانون اساسی
بودجۀ سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می گردد. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قاون خواهد بود.
- اصل وحدت بودجه
بدین مفهوم که دولت باید بودجه خود را یکباره و در یک زمان و در سندی واحد تهیه و به مجلس شورای اسلامی تسلیم کند و حتی المقدور از متمم بودجه پرهیز نماید. رعایت اصل وحدت بودجه مزایای ذیل را به دنبال خواهد داشت:
- از دوباره کاری ها و ناهماهنگی ها جلوگیری می شود.
- وضعیت عملیات دولت در سال بودجه ای مشخص می گردد و لذا مجلس می تواند به نحو مطلوبتری اعمال نظر نماید.
- وضعیت تعادل و عدم تعادل بودجه معین می شود.
- اثرات بودجه بر شاخصهای کلان از قبیل نقدینگی، تورم، اشتغال، نرخ ارز، تولید ناخالص ملی و بدهی های دولت قابل پیش بینی است.
- اصل جامعیت بودجه
به موجب این اصل، بایستی درآمدها و هزینه ها در بودجه به صورت کامل و ناخالص نوشته شود. به عبارت دیگر نبایستی درآمدها و هزینه های دستگاه ها با هم تهاتر شوند. درآمدهای دریافتی به وسیلۀ دستگاه های اجرایی ابتدا به خزانه داری واریز و سپس بر اساس مقررات، جهت انجام مخارج برداشت می گردد.
اصل ۵۳ قانون اساسی:
کلیۀ دریافت های دولت در حساب خزانه داری کل متمرکز می شود همۀ پرداخت ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می گیرد.
- اصل تفصیل
منظور این است که درآمدها و مخارج دولت بایستی به طور مشروح و به ریز تهیه و تنظیم و به مجلس تسلیم شود.
مزایای رعایت اصل تفصیل
- هر فرد بی اطلاع با رجوع به آن از برنامه های دولت آگاه می شود.
- اظهار نظر نمایندگان مردم و نظارت پارلمان نسبت به آن سهلتر می گردد.
- برنامه های دولت از شفافیت برخوردار می شود.
- به لحاظ آگاهی مردم از برنامه های دولت، اطمینان آنها نسبت به دولت بیشتر شده و هنگام بروز مشکل، دولت را در حل آن یاری می نمایند.
- اصل تخمینی بودن درآمدها
با توجه به اینکه پیش بینی درآمدها در بودجه به صورت تخمینی است، در عمل ممکن است درآمدهای دولت بیشتر یا کمتر تز مبلغ پیش بینی شده باشد، لذا دست اندرکاران امر پیش بینی درآمدها که در کشور ما عمدتا“ وزارت نفت و وزارت امور اقتصادی و دارایی هستند، بایستی نهایت دقت را در برآوردهای خود بعمل آورند تا از بروز مشکلات احتمالی کاسته شود. از طرف دیگر، به استناد این اصل، دریافت درآمدها بایستی بر اساس قولانین و مقررات صورت گیرد و صرف آمدن آن در بودجه مجوزی برای دریافت تلقی نمی گردد.
اصل ۵۱ قانون اساسی:
هیچ نوع مالیات وضع نمی شود مگر به موجب قانون.
موارد معافیت و بخشودگی و تخفیف مالیاتی به موجب قانون مشخص می شود.
ماده ۳۷ قانون محاسبات عمومی:
«پیش بینی درآمد یا سایر منابع تأمین اعتبار در بودجه کل کشور مجوزی برای وصول از اشخاص تلقی نمی گردد و در هر مورد احتیاج به مجوز قانونی دارد. مسئولیت حصول صحیح و بموقع درآمدها به عهدۀ رؤسای دستگاه های اجرایی مربوط می باشد.»
- بر مبنای این اصل، تهیه و تنظیم بودجه بایستی بر مبنای فعالیت و عملکرد دستگاه های اجرایی صورت گیرد نه عادات سنواتی؛ چرا که چنین عاداتی زمینۀ چانه زنی دستگاه ها را برای دریافت اعتبارات بیشتر فراهم و اولویت بندی بین برنامه ها را با مشکل روبه رو می سازد. بکارگیری این اصل علاوه بر عملیاتی ساختن برنامه های دولت، باعث می شود برای فعالیتهای مناسب، اعتبار لازم در نظر گرفته شود.
ماده ۵۰ قانون محاسبات عمومی:
«وجود اعتبار در بودجۀ کل کشور به خودی خود برای اشخاص اعم از حقیقی یا حقوقی ایجاد حق نمی کند و استفاده از اعتبارات باید با رعایت مقررات مربوط به خود بعمل آید.»
- اصل تقدم درآمد بر مخارج
منظور آنست که قبل از هرگون اقدامی در امر بودجه ریزی، ابتدا بایستی منابع درآمدی و سقف هریک از آنها به طور دقیق پیش بینی شود و اثرات آنها بر شاخصهای کلان اقتصادی مورد بررسی قرار گیرد و سپس در مرحله بعد، حجم عملیات و مخارج مورد نیاز برنامه ها را معین نمود، زیرا:
اولا“ اقتصاد به شدت از قدرت خریدی که دولت از مردم جدا می کند اثر می پذیرد؛ مثلا“ افزایش مالیاتها قطعا“ بر پس انداز و خرید مردم تأثیر می گذارد، لذا بایستی مقدار مالیات طوری معین گردد که حداقل اثرات منفی را بر اقتصاد داشته باشد.
ثانیا“ به لحاظ اینکه در هر بودجه ای مخارج تابعی از درآمدهاست، بررسی درآمدها مقدم بر مخارج است.
- اصل تحدیدی بودن بودجه
منظور از این اصل آن است که حداکثر پرداختها در حد اعتبار مصوب صورت گیرد. در مادۀ ۹۲ قانون محاسبات عمومی چنین آمده است:
«در مواردی که بر اثر تعهد زائد بر اعتبار یا عدم رعایت مقررات این قانون خدمتی انجام شود یا مالی به تصرف دولت درآید، دستگاه اجرایی ذی ربط مکلف به ردّ معامله مربوط می باشد و در صورتی که ردّ عین آن میسر نبوده یا فروشنده از قبول امتناع داشته باشد و همچنین در مورد خدمات انجام شده مکلف است به قبول و وجه مورد معامله در حدود اعتبارات موجود یا اعتبارات سال بعد دستگاه اجرایی مربوط قابل پرداخت است و اقدامات فوق مانع تعقیب قانونی متخلف نخواهد بود.»
- اصل تخصیص و اصل انعطاف پذیری
بر اساس اصل تخصیص، ارقام مندرج در بودجه باید به همان و ضع و ترکیبی که در قانون بودجه پیش بینی گردیده و به تصویب قوۀ مقننه رسیده، برداشت(خرج) شود. به عبارت دیگر، اعتباری که برای امور، فصل، دستگاه و برنامه های مختلف تخصیص یافته نمی تواند در جایی دیگر مورد استفاده قرار گیرد که اصل انعطاف پذیری بودجه را توجیه می نماید.
اصل انعطاف پذیری در واقع مکمل اصل تخصیص است و باعث می گردد علاوه بر رعایت مفاد قانون بودجه ، مدیران در مواجهه با شرایط پیش بینی نشده از آزادی عمل لازم برای مقابله با آن برخوردار شوند. البته اصل انعطاف پذیری به مفهوم آزادی بدون قید و شرط در جا به جایی اعتبارات مصوب نمی باشد، بلکه دارای حدود و ثغور معین است و تا حدی قابل قبول می باشد که به فلسفه وجودی بررسی و مصوبات مجلس شورای اسلامی و اهداف کلان مورد نظر و پیش بینی شده در قانون بودجه لطمه وارد ننماید.(بابایی؛ ۱۳۸۱: ۱۸)
- اصل تعادل
اصل تعادل به حفظ موازنه بین درآمدها و مخارج، به گونه ای که دولت بتواند بدون متوسل شدن به استقراض، تعهدات مالی خود را بپردازد، اشاره دارد. بنابر این اصل، جمع ارقام کلیه منابع درآمدهای پیش بینی شده باید با جمع کلیه ارقام هزینه هایی که برای سال بدجه در اجرای برنامه ها و فعالیتهای مصوب محاسبه یا برآورد می گردد برابر و مساوی باشد. به تعبیری دیگر بودجه دولت بایستی نه کسر داشته باشد و نه اضافه. منظور از کسری بودجه، فزونی هزینه ها بر درآمدها و مازاد بودجه بیانگر فزونی درآمدها بر هزینه هاست.(فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۵۸)
۲-۸- سیکل بودجه
بودجه بندی فرآیندی مستمر است که ارکان و عناصر آن در بیشتر کشورها تقریبا“ با یکدیگر شباهت دارند. این وجه تشابه مراحل اساسی بودجه ، از تهیه و تنظیم تا اجرای آن است. روشهایی که در این مراحل اعمال می گردد از لحاظ هدف یکی است. لیکن کیفیت بکار بستن آنها ممکن است کم و بیش فرق کند.
بودجه از چهار مرحله تشکیل می شود که در مجموع این چهار مرحله را دوره بودجه ای یا سیکل بودجه نامیده اند. این چهار مرحله عبارتند از:
۱- تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجه
۲- تصویب بودجه
۳- اجرای بودجه
۴- نظارت و کنترل بودجه (فرج وند؛ ۱۳۸۰: ۱۰۱)
